Markttoezichthouders en sectorpartijen: tussen vertegenwoordiging en onafhankelijkheid

• Onafhankelijke markttoezichthouders zoals NZa en AFM staan tegenwoordig vaak in de publieke belangstelling. Hun onafhankelijkheid van politiek, bestuur, en de sector waarop zij toezicht houden staat daarbij steevast ter discussie
• Onafhankelijkheid sluit echter niet uit dat markttoezichthouders contacten onderhouden met bedrijven, organisaties en groepen waar zij toezicht op houden
• In de praktijk onderhouden onafhankelijke markttoezichthouders een veelheid aan arrangementen waarin deze maatschappelijke- en bedrijfsbelangen vertegenwoordigd zijn
• Dit is historisch verklaarbaar: maatschappelijke belangen waren historisch gezien sterk vertegenwoordigd in organisaties die op afstand stonden van het gekozen parlement
• Dit zou ook nu erkend moeten worden als inherent onderdeel van het onafhankelijk markttoezicht, omdat het deskundigheid oplevert
• Politici, beleidsmakers en toezichthouders moeten daarbij wel zorgen voor een evenredige en diverse samenstelling van vertegenwoordigde belangen, dus ook van consumenten- en patiëntenorganisaties

Onafhankelijke markttoezichthouders staan tegenwoordig vaak in de belangstelling. Naar aanleiding van het klokkenluidersrapport van haar medewerker Arthur Gottlieb kreeg de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) in 2014 het verwijt te dicht op de zorgsector te staan. Aan het eind van dat jaar stapten na een eveneens kritisch ambtelijk rapport twee van de vijf leden van de raad van toezicht van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) op. Het verwijt: een onzorgvuldige omgang met nevenfuncties in de sector. Dit leidde tot een publieke discussie over de vraag in hoeverre ervaring of een netwerk in de financiële- of zorgsector bevorderlijk is voor het onafhankelijk markttoezicht.

Onafhankelijke markttoezichthouders zijn heden ten dage een belangrijk onderdeel van het openbaar bestuur. Zij nemen besluiten over gedragingen en processen van spelers in maatschappelijke en economische sectoren (telecommunicatie, energie, mededinging, financiële sector, zorg), met grote financiële consequenties. Bovendien zijn deze toezichthouders zelfstandig: ze staan los van zowel politiek en bestuur als de sector zelf. Genoemde incidenten geven echter aan hoezeer hun dubbele onafhankelijkheid een gevoelig punt is. Dit publieke debat heeft, zo zal in deze bijdrage betoogd worden, echter last van historische bijziendheid. Hoewel onafhankelijke markttoezichthouders relatief jonge organen zijn (de eerste moderne markttoezichthouder werd opgericht in 1997), staan ze in een veel langere traditie van buitenparlementair bestuur. Dit bestaat uit instituties voor publieke besluitvorming, regulering en toezicht die zich manifesteren buiten het bestel van gekozen vertegenwoordigende lichamen zoals het parlement. In deze instituties waren maatschappelijke belangen historisch gezien sterk vertegenwoordigd.

In deze bijdrage zal betoogd worden dat ook bij hedendaagse markttoezichthouders maatschappelijke belangenvertegenwoordiging nooit ver weg is. ‘Het veld’ blijft betrokken bij pogingen het veld te reguleren. Onafhankelijke markttoezichthouders zijn, als onafhankelijke deskundigencolleges met een inmiddels omvangrijk personeelsbestand (de AFM had in 2011 495 fte in dienst), veelal gepresenteerd als een breuk met het verleden van maatschappelijke belangenbehartiging in het buitenparlementair bestuur. Wanneer echter naar de hedendaagse werkwijze van toezichthouders gekeken wordt, is er ook sprake van historische continuïteit. Markttoezichthouders organiseren hun interactie met spelers uit de sectoren die onder toezicht staan in een grote hoeveelheid adviescommissies, vertegenwoordigende raden, en consultatieprocedures, die tot voor kort nog weinig onderzocht waren.

Op basis van recent promotieonderzoek zal in deze bijdrage een eerste overzicht gegeven worden van deze arrangementen bij vier onafhankelijke markttoezichthouders. Deze worden in een historisch perspectief geplaatst. Betoogd zal worden dat de historisch gegroeide praktijk van maatschappelijke belangenvertegenwoordiging ook terug te vinden is bij het hedendaags onafhankelijk markttoezicht. Deze arrangementen voor belangenvertegenwoordiging moeten erkend moeten worden als een inherent onderdeel van markttoezicht. Daarbij moet wel gezorgd worden voor een evenredige en diverse samenstelling van vertegenwoordigde belangen.

Buitenparlementair bestuur: een historisch overzicht

De democratie bestaat uit meer dan alleen verkiezingen en politieke partijen. Evenzeer onderdeel van de democratie zijn raden, organen en commissies buiten het parlement. Vanaf het einde van de negentiende eeuw is in Nederland geprobeerd om deskundigheid en inzicht uit ‘het veld’, die in het parlement zou ontbreken, te verkrijgen via alternatieve organen. Een eerste voorbeeld hiervan zijn de Kamers van Arbeid (1897-1922). Dit waren lokale overlegorganen van werkgevers en werknemers, die zelf beslisten over arbeidsvoorwaarden, en de regering adviseerden over nieuwe wetgeving.

Gedurende het grootste deel van de twintigste eeuw berustte de legitimiteit van buitenparlementaire bestuursvormen op dit soort maatschappelijke belangenvertegenwoordiging. Die werd geacht deskundigheid en maatschappelijk draagvlak op te leveren. Na de Tweede Wereldoorlog kwam bijvoorbeeld een omvangrijk stelsel van adviescolleges en bedrijfsorganen tot stand, waarachter als leidende principe gold dat ‘het veld’ voortaan betrokken moest zijn bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. Zo bestond de nieuwe Sociaal-Economische Raad (SER) (1950), aan wie de regering verplicht was advies te vragen,  uit vertegenwoordigers van vakbonden, werkgeversorganisaties en door de regering benoemde deskundigen. De SER stond aan het hoofd van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO): een ambitieuze poging tot zelfregulering van het bedrijfsleven door vertegenwoordigende organisaties van belanghebbenden, die overigens niet echt van de grond kwam. Met de uitbouw van de verzorgingsstaat in de jaren zestig en zeventig kwamen niettemin honderden adviesraden tot stand, die belangen vertegenwoordigden op sociaal-economisch en sociaal-cultureel terrein, en advies verleenden aan ministeries. Voorbeelden zijn de Raad voor de Kunst en de Nationale Raad voor Maatschappelijk Werk. Veel van deze raden bevatten onafhankelijke deskundigen, maar rekrutering uit vertegenwoordigende belangenorganisaties stond voorop.

Eind jaren zeventig werd de invloed van  belangengroepen op het overheidsbeleid echter te groot geacht. De adviesraden zouden te besloten zijn, en in de weg staan bij hervormingen van de verzorgingsstaat. Als onderdeel van een breder hervormingsprogramma, waarin de staat teruggedrongen werd ten gunste van de markt, begon het kabinet-Lubbers met de afbraak van het adviesradenstelsel. Tegelijk deed in deze jaren een nieuw beginsel voor de legitimiteit van buitenparlementair bestuur opgeld: onafhankelijkheid. In de jaren tachtig groeide het aantal zogenaamde ‘zelfstandige bestuursorganen’ (zbo’s): organisaties die een keur aan publieke taken uitvoerden zonder geheel onder zeggenschap van een minister te vallen. Deze baaierd aan organisaties was geleidelijk ontstaan, maar werd onder invloed van Amerikaanse managementideeën omgevormd tot een wenselijk geacht model. Zelfstandigheid zou namelijk leiden tot functionele specialisatie: een gerichtheid op een specifieke taak, die deskundig wordt uitgevoerd. Dit zou parlement en regering vrijmaken om zich bezig te houden met hoofdlijnen; zbo’s konden de precieze invulling van sommige publieke taken voor hun rekening nemen. In de vroege jaren negentig werd daarom het omvormen van ministeriële dienstonderdelen tot zelfstandige organen gepropageerd en doorgevoerd. Tegelijk werd de vrijwel volledige afschaffing van het stelsel van adviescolleges en bedrijfsraden waarin veel maatschappelijke belangen vertegenwoordigd waren bepleit. Onafhankelijkheid had vertegenwoordiging vervangen als basis voor de legitimiteit van buitenparlementair bestuur.

Midden jaren negentig werd het enthousiasme voor de ‘zbo-isering’ van het openbaar bestuur wat getemperd. De Algemene Rekenkamer stelde in 1995 dat de ‘wildgroei’ aan zbo’s tot een uitholling van de ministeriële verantwoordelijkheid had geleid. Het eerste Paarse kabinet kondigde daarop aan het ‘primaat van de politiek’ te willen herstellen. Dit leidde echter vooral tot de decimering van het vertegenwoordigende adviesradenstelsel (tot twaalf teruggebracht) en de PBO. Juist onder Paars (1994-2002) werden de meest vergaande vormen van zelfstandige bestuursorganen ingesteld: de onafhankelijke markttoezichthouders.

Onafhankelijk markttoezicht: een nieuwe vorm van buitenparlementair bestuur?

Onder invloed van liberaliseringsrichtlijnen van de Europese Unie (EU), maar ook door voortvarend beleid van de regering zelf, werden onder Paars in telecommunicatie, post, energie en openbaar vervoer ‘markten’ gecreëerd. Deze sectoren werden tot dan gekenmerkt door staatsbedrijven en publieke dienstverlening. Marktwerking zou de burger – nu gezien als een consument – meer efficiëntie, keuzevrijheid en ‘waar voor zijn geld’ garanderen.

De taak van het begeleiden van de invoering van marktwerking, en het toezicht houden op oude en nieuwe marktspelers, werd gelegd bij nieuwe, onafhankelijke toezichthouders. Het doel van colleges als de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) en de Dienst Toezicht Energie (DTe) was een ‘eerlijk speelveld’ voor bedrijven te creëren, de consument te beschermen tegen malversaties, en enkele publieke belangen zoals leveringszekerheid en universele dienstverlening te waarborgen. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) trad als ‘kartelpolitie’ op tegen prijs- concurrentie- en andere bedrijfsafspraken, in het land dat tot dan als ‘kartelparadijs’ bekend had gestaan.

Het onderscheidende kenmerk van de nieuwe toezichthouders was hun dubbele onafhankelijkheid van zowel politiek en bestuur als maatschappelijke- en bedrijfsbelangen. Hun individuele besluiten over regulering en toezicht werden genomen binnen een wetgevings- en beleidskader, maar onafhankelijk van de ministeriële hiërarchie. Ook werden besluiten onafhankelijk genomen worden van marktpartijen: de bedrijven, organisaties en beroepsgroepen in de verschillende sectoren. Alleen de rechter toetste besluiten achteraf.

De motivatie hiervoor was dat ministeries en politici als te betrokken bij voormalige staatsbedrijven werden gezien om onpartijdig toezicht te kunnen houden op de vrijgekomen markten. Zij zouden te veel kunnen openstaan voor lobbykrachten: oude en nieuwe marktspelers die invloed zouden willen uitoefenen op toezicht. Ook zouden politici gedreven door de politieke ‘waan van de dag’ kunnen vergeten het lange-termijnbelang van een vrij functionerende markt te  behartigen. Toezicht door de sector zelf werd terzelfdertijd niet als optie gezien, in verband met de gewenste onpartijdigheid van het toezicht. De oplossing was dubbele onafhankelijkheid. De toezichthouder stond los van staat en maatschappij.

De nieuwe colleges zouden hun besluiten uitsluitend nemen op basis van deskundigheid en kennis van de markt. In de sector zouden bestuursleden worden ‘(h)erkend als gezaghebbende autoriteit (…) en op die basis beschikken over persoonlijk gezag’ (Memorie van Toelichting bij de wet tot oprichting van de OPTA, 1998). Een teken van de veranderde tijdgeest was de reactie van Minister van Economische Zaken Jorritsma (VVD) op het Kamervoorstel om een vertegenwoordigende adviesraad van vakbonden, werkgeversorganisaties en consumentengroepen in te stellen voor de mededingingsautoriteit NMa. Zij nam dit niet over, omdat het volgens haar ‘de polder in haar ergste vorm’ zou inhouden.

Na de oprichting van onafhankelijke markttoezichthouders in telecommunicatie, energie en mededinging werd het model in de jaren 2000 geëxporteerd naar de financiële sector en de gezondheidszorg. Ook hier werd de sector formeel op afstand gezet. De Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE), een vorm van zelfregulering van de financiële sector, werd omgevormd tot het zbo de Autoriteit Financiële Markten (AFM). In de gezondheidszorg verving de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) twee instanties waarin zorgverzekeraars- en aanbieders zeggenschap over regulering hadden.

Anno 2014 vervullen onafhankelijke markttoezichthouders belangrijke taken. Ze nemen besluiten over toezicht en regulering, wat inhoudt dat ze invloed hebben op de gedragingen van economische en maatschappelijke actoren ten opzichte van elkaar en van consument of patiënt. Ze kunnen soms stevige boetes uitdelen, en marktspelers ‘namen and shamen’. Ook hebben onafhankelijke toezichthouders een adviesrol ten opzichte van ministeries. Ze participeren in beleidsnetwerken van de EU, waar ze een relatief ongecontroleerde beleidsvormende rol spelen. Tenslotte doen onafhankelijke toezichthouders in toenemende mate uitspraken over politiek gevoelige kwesties. De AFM laat zich bijvoorbeeld geregeld uit over hypotheken en pensioenen. Dit leidt soms tot ergernis in een veld als de financiële sector, waar de toezichthouder er van wordt beschuldigd ‘ondemocratisch’ te zijn.

De relatie tussen markttoezichthouders en sectorpartijen in de praktijk

Maar hoe los staan onafhankelijke markttoezichthouders nu werkelijk van het veld? Zijn zij werkelijk ‘ondemocratisch’? Zoals blijkt uit het voorgaande houden de markttoezichthouders een belofte in van een nieuwe vorm van buitenparlementair bestuur, waarin onafhankelijkheid en deskundigheid de basis voor besluiten vormen. In historisch perspectief kunnen de onafhankelijke toezichthouders daarmee in opzet worden beschouwd als een breuk met het verleden van maatschappelijke belangenbehartiging in buitenparlementaire bestuursorganen (de adviesraden en de SER). Maar is dit nieuwe model niet vooral dat: een model?

In mijn promotieonderzoek (2009-2014) ben ik nagegaan hoe vier hedendaagse markttoezichthouders ondanks hun formele onafhankelijkheid hun interactie met organisaties en belangengroepen in de sectoren waarop toezicht wordt gehouden organiseren. Deze interactie is namelijk onvermijdelijk: op deze groepen wordt toezicht gehouden. Willen toezichthouders er niet van beschuldigd worden zich in een ‘ivoren toren’ te verschansen en los te staan van de realiteit, dan moeten zij zich verhouden tot de sector zelf. Een vraagstelling van het onderzoek was hoe onafhankelijke toezichthouders dat doen, met name waar het aankomt op de voorbereiding en implementatie van hun besluiten.

Het onderzoek betrof de telecomtoezichthouder OPTA (thans de directie Telecom van de Autoriteit Consument en Markt), de energietoezichthouder NMa Energiekamer (thans de directie Energie van de ACM), de financiële toezichthouder AFM, en de zorgtoezichthouder NZa. Voor het onderzoek werden wetgeving, parlementaire documentatie en publieke documenten zoals websites en jaarverslagen geanalyseerd. Ook werden interviews gehouden met 45 medewerkers van zowel de vier toezichthouders als bedrijven, organisaties en belangengroepen.

Het onderzoek heeft niet geprobeerd capture (een teveel aan beïnvloeding van de toezichthouder door externe partijen) vast te stellen. Ook is de interactie van toezichthouders met ministeries en politiek niet onderzocht. Wel biedt het onderzoek een overzicht van de wijze waarop vier toezichthouders hun contacten met het veld hebben georganiseerd. Dit overzicht was voorheen niet beschikbaar. In het nu volgende zal een deel van de resultaten besproken worden.

Drie types arrangementen

Een eerste vaststelling is dat onafhankelijke markttoezichthouders, bij de voorbereiding en uitvoering van hun individuele besluiten, contacten onderhouden met vele actoren. Dit betreft niet alleen de sector, maar ook ministeries, andere bestuursorganen, EU-netwerken en kenniscentra. Het veld kan vervolgens opgedeeld worden in een aanbod- en een vraagzijde. De aanbodzijde bestaat uit bedrijven, organisaties en belangenverenigingen van beroepsgroepen in de vier sectoren. De vraagzijde bestaat uit consumenten, patiënten, beleggers en hun vertegenwoordigende organisaties in dezelfde sectoren.

De contacten met dit veld kunnen vervolgens in drie types arrangementen verdeeld worden (zie tabel 1 voor een compleet overzicht). Als eerste type kennen de vier onafhankelijke markttoezichthouders allen arrangementen die uitsluitend bestemd zijn voor sectorpartijen. Deze worden hier in de gelegenheid gesteld zich uit te spreken over voorgenomen of uit te voeren besluiten, en aldus hun belangen te vertegenwoordigen. De toezichthouders zijn niet verplicht het advies van sectorpartijen op te volgen.

Zo kent OPTA (tegenwoordig de directie Telecom van ACM) een ‘marktanalyseprocedure’, waarin marktafbakeningen tot stand worden gebracht en besluiten worden voorbereid over marktregulering. Telecombedrijven zoals KPN, Tele2, UPC en Ziggo zijn hierin vertegenwoordigd.

De zorgautoriteit NZa kent drie vaste adviescommissies waarin beleidsregels over vorm en inhoud van zorgproducten worden vastgesteld. Hierin zijn de zorgverzekeraars en 30 belangengroepen van zorgaanbieders, zoals de Orde van Medisch Specialisten (OMS) en de Landelijke Huisartsen Vereniging (LHV), vertegenwoordigd.

De financiële toezichthouder AFM kent een adviserend panel van vertegenwoordigende organisaties, waarin zij meningen vraagt over voorgenomen toezichtbeleid. Hierin zijn zeventien financiële belangengroepen vertegenwoordigd, zoals de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) en het Verbond van Verzekeraars (VvV), maar ook de Consumentenbond en de Vereniging van Effectenbezitters (VEB).

Als tweede type kennen de vier onafhankelijke markttoezichthouders arrangementen die specifiek bestemd zijn voor het vergaren van deskundigheid en ‘technische’ kennis. Daarin kunnen sectorpartijen, maar ook andere partijen deelnemen.

De AFM kent bijvoorbeeld twee vaste commissies ‘Kapitaalmarkten’ en ‘Financiële verslaggeving’, waarin wetenschappers, juristen, vertegenwoordigers van beursgenoteerde ondernemingen en accountantskantoren, en voorzitters van beleggersorganisaties plaatsnemen. Deze commissies adviseren het bestuur over casuïstiek en huidige en voorgenomen wetgeving. De NZa kent een technisch overleg, waarin naast veldpartijen ook de koepel van de farmaceutische industrie Nefarma vertegenwoordigd kan zijn.

Ten derde kennen de vier onafhankelijke markttoezichthouders arrangementen die open staan voor zowel veldpartijen als andere partijen, maar niet uitsluitend gericht zijn op de vergaring van ‘technische’ kennis. De toezichthouders organiseren doorlopend  bi- en multilaterale consultatietrajecten, permanente of ad hoc overleggroepen, bijeenkomsten met de sector in conferentiecentra, of ze vragen om respons van het veld op publieke consultatiedocumenten. Dit derde type contacten kan gaan over individuele besluiten, maar ook om advies dat de toezichthouders uitbrengen aan ministeries, of hun inbreng in EU-netwerken.

Een algemeen gehoorde klacht is echter dat consumenten- en patiëntenorganisaties uit de vier sectoren doorgaans afwezig zijn in de overlegstructuren van toezichthouders, hoewel ze er vaak wel voor uitgenodigd zijn. Consumenten- en patiëntenorganisaties ontberen hiervoor vaak de financiële middelen, deskundigheid, of het veronderstelde directe belang in de besproken materie. Zij richten zich daarom veelal op zaken met een groter publiek profiel, zoals netneutraliteit of slimme energiemeters. Wel verrichten de vier onafhankelijke markttoezichthouders zelfstandig onderzoek onder consumenten, of werken zij met consumentenpanels. Markttoezichthouders en hun medewerkers zien zichzelf blijkens interviews vaak als ‘agent van de consument’, voor wie zij hun taak vervullen. Inderdaad zijn de vier toezichthouders de laatste tien jaar in toenemende mate consumenteninformatie gaan publiceren, of hebben consumentenbeschermingsprogramma’s als ‘Klantbelang centraal’ (van AFM) opgezet. De georganiseerde stem van de consument wordt in het onafhankelijk markttoezicht echter nog lang niet voldoende gehoord, aldus veel respondenten.

Motivaties voor interactie

Een andere observatie van veel respondenten is dat de interactie tussen onafhankelijke markttoezichthouders en veldpartijen de afgelopen tien jaar is toegenomen, zowel in aantal als in intensiteit. Hoe valt dit te verklaren?

Enerzijds is een deel van de consultatie over het markttoezicht wettelijk verplicht.. Instellingswetten en de Algemene wet bestuursrecht schrijven dan voor dat ‘belanghebbenden’ bij bepaalde besluiten geconsulteerd moeten worden. Dit geldt met name bij besluiten die diepe invloed hebben op de vorm van de markt, of de bedrijfsvoering van marktspelers. Voorbeelden hiervan zijn besluiten die bijvoorbeeld telecombedrijven dwingen hun netwerk open te stellen voor concurrenten. De Nederlandse wetgever heeft hier aan de hand van algemene of meer specifieke criteria bepaald wie uitgenodigd moet worden. Ook energienetbeheerders moeten bijvoorbeeld geconsulteerd worden bij besluiten over hun tarieven.

Anderzijds berust een deel van de consultatie over markttoezicht op vrijwilligheid. Interactie vindt dan plaats op basis van bestaande praktijken of een wederzijdse behoefte aan contact. Soms hebben markttoezichthouders criteria opgesteld voor toegang tot hun overlegstructuren, zoals de NZa heeft gedaan met haar adviescommissies. Maar veelal is niet duidelijk wie beslissingen neemt over contacten, en of er sprake is van een georganiseerd beleid. Veel respondenten omschrijven markttoezicht in Nederland als een ‘kleine wereld’. Bedrijven, organisaties en belangengroepen weten vaak ‘wie ze moeten hebben’ bij markttoezichthouders – en vice versa.

Dat roept de vraag op welk belang onafhankelijke markttoezichthouders zelf hebben bij de hierboven beschreven interactie. Het belang van sectorpartijen mag duidelijk zijn: besluiten over toezicht en regulering gaan vaak over aanzienlijke financiële en materiële belangen. Sectorpartijen hebben er alle belang bij toezichthouders te overtuigen van hun standpunt inzake een voorgenomen of uit te voeren maatregel. In het proefschrift wordt geanalyseerd welke retorische strategieën zij daarbij hanteren. Maar wat hebben toezichthouders – wier legitimiteit berust op onafhankelijkheid – er zelf aan?

Geïnterviewde respondenten aan beide zijden van de toezichttafel ervaren de pogingen tot beïnvloeding door sectorpartijen allereerst als op zichzelf legitiem. Besluiten over markttoezicht raken de belangen van sectorpartijen; het wordt als redelijk ervaren dat hun vertegenwoordigers hun standpunten daarover kenbaar maken. Daarnaast merken respondenten op dat interactie met sectorpartijen nuttige of noodzakelijke informatie en deskundigheid oplevert. Besluiten over markttoezicht betreffen de gereguleerde sectoren, soms tot in detail. Het is vrijwel onmogelijk goede besluiten te nemen over deze sectoren zonder kennis van de dagelijkse praktijk. En deze kennis is vaak in de eerste plaats aanwezig bij bedrijven en organisaties zelf. Daarmee lijkt het onafhankelijk markttoezicht in de praktijk weer veel op de vroegere belangenvertegenwoordiging, alhoewel de sectorpartijen nu geen formele beslismacht meer hebben.

Ten slotte kan de betrokkenheid van veldpartijen in het toezicht gradaties van wederzijds begrip en steun – het veelgenoemde ‘draagvlak’ – opleveren. Dit kan voor toezichthouders later weer voordeel opleveren in de naleving door sectorpartijen van hun besluiten (het zogenaamde compliance). Ook kan betrokkenheid vooraf leiden tot minder juridische complicaties achteraf: veel sectorpartijen stappen namelijk automatisch naar de rechter wanneer een toezichtbesluit genomen is.

Dit alles plaatst markttoezichthouders echter voor een grote paradox. Enerzijds ontlenen zij hun legitimiteit aan hun onafhankelijkheid van het veld. Tegelijkertijd hebben zij het veld nodig voor een ander deel van hun legitimiteit: deskundigheid. Geïnterviewde respondenten zijn het er bovendien over eens dat voor sectorvertegenwoordigers de levering van deskundigheid en belangenbehartiging moeilijk te scheiden zijn. Ook in de meer technische overlegvormen loopt overleg over markttoezicht vaak uit op een belangendiscussie. Het is voor onafhankelijke markttoezichthouders, in hun zoektocht naar deskundigheid als basis voor hun besluiten, daarom een permanente uitdaging om ‘feit’ van ‘fictie’ te onderscheiden in hun interactie met veldpartijen. In de woorden van één respondent, een medewerker van een belangengroep:

“Er bestaat niet zoiets als waardenvrije kennis, of het gebruik daarvan. Iedereen doet werkt vanuit zijn eigen perceptie, en die wordt mede ingekleurd door de belangen waarvoor je staat. Door wie je betaald wordt, en door wie je aangestuurd wordt.”

Dit roept de vraag wat er historisch gezien eigenlijk veranderd is ten opzichte van eerdere vormen van buitenparlementair bestuur, waarin maatschappelijke belangenvertegenwoordiging centraal stond.

Conclusie

Wat in historisch perspectief in ieder geval veranderd is, is dat de huidige deskundigencolleges bindende besluiten mogen nemen. Onafhankelijke markttoezichthouders vormen daarmee een nieuw type buitenparlementair orgaan in die zin, dat deskundigen wellicht meer dan eerder in de geschiedenis van het moderne bestuur onafhankelijke beslisbevoegdheid met grote consequenties voor economische en maatschappelijke domeinen hebben gekregen.

Tegelijk staan deze nieuwe deskundigencolleges open voor inbreng en informatie uit verschillende hoeken: behalve sectorpartijen, ook voor ministeries, andere bestuursorganen, kenniscentra en EU-netwerken. Daarvan is in het promotieonderzoek slechts één aspect geschetst.

Dit aspect is in de geschiedenis van het buitenparlementair bestuur echter wel relevant. Gedurende het grootste deel van de twintigste eeuw werden adviescolleges, bedrijfsraden en regulerende instanties in Nederland gevormd door vertegenwoordigende organisaties van belanghebbenden zelf. Met de ‘ontvlechting’ van staat en samenleving door marktliberalisering en de verzelfstandiging van bestuursorganen is daar in de hier besproken domeinen een nieuwe bestuurslaag tussen geschoven: die van onafhankelijke toezichthouders.

Dat betekent echter niet dat organisaties van belanghebbenden geen stem meer hebben in de regulering van en het toezicht op hun domeinen. Integendeel: markttoezichthouders blijken zelf een keur aan arrangementen te hebben opgezet waar sectorpartijen permanent in vertegenwoordigd zijn. De afgelopen tien jaar heeft zelfs een toenadering plaatsgevonden tussen onafhankelijke markttoezichthouders en het veld. Deze toenadering wordt noodzakelijk bevonden voor het verkrijgen van de deskundigheid en expertise die nodig is om het veld te reguleren.

Daarbij is volgens geïnterviewde respondenten echter wel vooral de aanbodzijde van bedrijven, maatschappelijke organisaties en belangengroepen vertegenwoordigd in deze interne arrangementen. De vraagzijde – organisaties van consumenten, beleggers en patiënten in de verschillende sectoren – blijft structureel ondervertegenwoordigd.

Ook in het onafhankelijk markttoezicht moet daarom gewaakt worden voor een evenredige en diverse vertegenwoordiging van maatschappelijke belangen. Het verdient voor politiek en beleidsmakers aanbeveling om georganiseerde consumenten- en patiëntenverenigingen met publieke middelen te ondersteunen. Zij missen thans de financiële en organisatorische middelen om tegenwicht te bieden tegen goed georganiseerde belangen uit de aanbodzijde. Dit is des te pregnanter, aangezien de levering van deskundigheid door deze belangen vaak doorspekt is met belangenvertegenwoordiging. De stem van consumenten en patiënten wordt, ook door onafhankelijke markttoezichthouders zelf, node gemist als ‘klankbord’ in het georganiseerde overleg over markttoezicht.

Literatuur

Couperus, Stefan. 2012. ‘Fixing Democracy? Political Representation and the Crisis of Democracy in Interwar Europe and the Netherlands’. In: Joris Gijsenbergh e.a. (red.) Creative Crises of Democracy (Brussel 2012)

Rosanvallon, Pierre. 2011. Democratic Legitimacy. Impartiality, Reflexivity, Proximity. Princeton: Princeton University Press

Schrijvers, Erik. 2012. Ongekozen bestuur. Opkomst en ondergang van het stelsel van adviescolleges en bedrijfsorganen (1945-1995) (dissertatie)

Thiel, Sandra van. 2000. Quangocratization: Trends, Causes and Consequences. ICS Dissertation Series 65

Veen, Adriejan van. 2014. Regulation without Representation? Independent Regulatory Authorities and Representative Claim-Making in the Netherlands (dissertatie)

Veen, Adriejan van. 2015. ‘Maak de raad van toezicht van AFM diverser’. Het Financieele Dagblad