De cao: een overleefde institutie?

Samenvatting

Omdat er soms moeilijkheden bestaan rond het afsluiten van nieuwe cao’s luiden sommigen de doodsklok over deze ruim een eeuw oude instelling.
Media die dit vuurtje aanwakkeren en politici die de cao ouderwets vinden, doen er goed aan de geschiedenis in hun oordeel te betrekken.
De argumenten die ooit werden aangevoerd voor het in de wet opnemen van de cao gelden onverminderd en daarom kan de cao nog jaren mee.

Inleiding

Begin dit jaar kopte De Telegraaf ‘Einde cao dreigt’ omdat het bij een aantal cao’s maar niet lukte om tot overeenstemming te komen. De werkgevers in de horecasector kondigden zelfs een cao-loze toekomst aan. Een al langer lopende discussie over het bestaansrecht van dikke, dure en inflexibele cao’s werd nieuw leven ingeblazen. Er werd zelfs  een Kamerdebat aangevraagd over de toekomst van de cao. In de aanloop naar dat debat organiseerde de vaste Kamercommissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid ter oriëntatie een rondetafelgesprek met betrokkenen en experts. Dat had plaats op 27 mei en ik werd gevraagd om daar als deskundige mijn verhaal te doen. Gezeten naast twee economen kreeg ik de ruimte om de Kamerleden een geschiedenislesje te geven. Aangezien historische kennis niet vaak wordt gebruikt bij het nemen van beleidsbeslissingen, nam ik deze gelegenheid met beide handen aan.

Van willekeur naar regulering

Na de Franse en de Industriële revolutie stonden mensen als individu op de arbeidsmarkt. Daar ontmoetten arbeiders en ondernemers elkaar. Het moge duidelijk zijn dat de arbeider in die verhouding de minste macht had. Hij kon bij onvrede natuurlijk opstappen, maar dan was er ook geen inkomen. De ondernemer kon een periode zonder inkomen meestal langer volhouden.

Als een arbeider werd aangenomen, kreeg hij te horen wat hij ging verdienen en hoeveel uren er moesten worden gewerkt. Een fabrieksreglement met verboden hing aan de muur en bevatte vooral boetebepalingen. Overleg of onderhandelen, daarvan was geen sprake.

Arbeiders hadden al gauw door dat zij samen moesten werken. Dat deden ze tijdens stakingen en door vakbonden op te richten. Alleen zo konden ze het een beetje maatschappelijke macht naar zich toe trekken in een tijd dat de overheid nog zeer terughoudend optrad. Het vrije spel der maatschappelijke krachten was voor de meeste politici en zeker voor de liberalen een groot goed. Dus als de arbeiders iets wilden veranderen dan moesten ze dat zelf doen.

De vakbonden probeerden met de tegenstander tot een vergelijk te komen. Dat kon in de vorm van een collectief contract tussen werkgevers en vakbonden. Dat gebeurde voor het eerst in 1894 tussen Amsterdamse diamantpatroons en de vakbond van diamantbewerkers. In dat contract werd geregeld wat de primaire arbeidsvoorwaarden waren voor alle arbeiders in het betreffende bedrijf. Daarna lagen de voorwaarden vast voor de ‘contractperiode’ en dat voorkwam verdere strijd. De eerste voorzitter van het CNV, Hendrik Diemer, noemde de cao rond 1900 zelfs een ‘voorbehoedmiddel voor openlijken strijd’. Om die reden was er binnen de socialistische vakbeweging twijfel over de cao. De radicalen noemden een contract ‘scheurpapier’ dat tot doel had om de arbeiders van stakingen af te houden. Maar ook de gematigder vakbondsleden van het NVV (nu: FNV) hadden hun twijfels. Niet zozeer bij een schriftelijke overeenkomst met de ondernemer, maar wel bij de vraag of dit in wetgeving moest worden verankerd.

De eerste wettelijke regels

Begin vorige eeuw was er namelijk een debat over de vraag of de cao in wetgeving moest worden vastgelegd. De wetgever ging uit van individuele contracten maar hoe moest men omgaan met een contract dat namens anderen werd gesloten?

Rond 1900 was in het Burgerlijk Wetboek sprake van ‘huur van dienstboden en arbeidslieden’. Er heerste onzekerheid over het geldingsbereik van die wettelijke regeling. Liberalen wezen intussen staatsinterventie in de economie niet meer categorisch af. Daarom kondigden in 1891 de liberalen aan de arbeidsverhouding opnieuw te formuleren. De voorbereidingen duurden tien jaar, maar toen diende de liberaal Cort van der Linden een wetsvoorstel in.

Er bestonden bedenkingen tegen het wetsontwerp. Ondernemers hadden het gevoel dat ze een deel van de macht in hun bedrijf uit handen gaven en delen van de vakbeweging waren bang het stakingswapen uit handen te geven. Maar de wetgever zette door.

In het nieuwe Burgerlijk Wetboek kwam nu een regeling van de arbeidsovereenkomst te staan, waarbij “de ene partij, de arbeider, zich verbindt, in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten.”. Volgens de Memorie van Toelichting gebeurde die arbeid in een ‘verhouding van ondergeschiktheid’. Dit is vrij bijzonder want bij de meeste overeenkomsten worden degenen die hem aangaan geacht gelijkwaardig te zijn. Ook bijzonder was artikel 1637n waarin de cao juridisch werd gedefinieerd en bepalingen uit een bestaande cao boven de individuele overeenkomst werden gesteld. De wet trad op 1 februari 1909 in werking.

Naar een volwaardige wet op de cao

De discussie over de cao kwam nu pas goed op gang. Binnen de vakbeweging zag iedereen nu wel het voordeel van collectieve regelingen. In de nasleep van de Eerste Wereldoorlog nam ook bij de werkgevers de laatste weerstand tegen een nadere wettelijke regeling af.

In 1918 kondigde de regering aan om de wettelijke status van de cao vast te leggen. De belangrijkste bepaling uit de wet die uiteindelijk negen jaar later tot stand kwam, verplichtte een werkgever om een afgesloten cao voor al zijn werknemers te laten gelden. Of ze nou lid van de contracterende vakbond waren of niet. Het voorstel dat de overheid een afgesloten cao voor een gehele bedrijfstak verbindend zou kunnen verklaren, sneuvelde nog wel in 1927. Daarvoor was de economische crisis van 1929 nodig.

Tijdens die crisis greep de staat steeds vaker in om de Nederlandse industrie te steunen. Het bedrijfsleven deed zelf een oproep om prijsafspraken aan alle ondernemers op te leggen en zo de moordende onderlinge concurrentie te beperken. Deze wet kwam in 1935 tot stand, waarop de verbindend en onverbindend verklaring van collectieve arbeidsovereenkomsten (avv) niet meer kon worden gestopt. Zoals een liberaal Kamerlid het uitdrukte; de wolven hadden zolang om dit stuk vlees gehuild, ‘dat het hun nu in godsnaam maar toegeworpen moest worden.’ In 1937 was het zover; de avv werd wet en vormde daarmee het sluitstuk van de regeling van collectieve arbeidscontracten zoals die in grote lijnen nog steeds bestaat.

Wie misschien nog wel het meest tevreden waren over de wettelijke regelingen, waren de confessionele partijen. Op grond van hun wereldbeschouwing vonden zowel katholieken als protestanten dat de cao een opmaat kon zijn naar een geordende economie, waarin het ideaal van de oude organische samenleving die met de Franse revolutie verloren was gegaan, weer in beeld kwam. Ze kregen na 1945 nog meer hun zin, met steun van liberalen en sociaaldemocraten. Er heerste toen een sfeer van ordening en regulering van de economie. Onderdeel daarvan was dat het percentage werknemers dat onder een cao werkte (voor de oorlog was het nooit hoger geweest dan 17 procent) steeg van 34 procent in 1951 tot 90 procent in 1980. De cao maakte gouden tijden door. Dat is eigenlijk nog steeds het geval. Deregulering, terugtredende overheid: de cao heeft het allemaal overleefd. Sinds begin jaren negentig van de twintigste eeuw is het percentage werknemers dat onder een cao werkt vrijwel onveranderd op iets boven de 80 procent gebleven.

Conclusie

Telkens opnieuw steekt de discussie de kop op dat de cao te duur is, te omvattend en te rigide. De vraag is wat de aanjagers van die discussie dan willen, terug naar de negentiende-eeuwse situatie? Volslagen willekeur en machteloosheid voor de werknemer? Dat zal toch niemand wensen, zeker niet als men weet heeft van de omstandigheden waaronder werknemers toen werkten en leefden. Willen ze dan meer maatwerk binnen de cao? Maar daarvoor hoeft men de cao en de avv niet overboord te zetten, want sinds tientallen jaren zijn de cao’s al flexibeler geworden. Dat kan blijkbaar goed binnen de huidige wettelijk kaders die voorkomen dat er veel strijd losbarst en zorgen voor rust op de arbeidsmarkt.

Literatuur

Brug, Luuk en Harry Peer (red), Collectief geregeld. Uit de geschiedenis van de CAO (Amsterdam, 1993)

Velden, Sjaak van der, Werknemers georganiseerd. Een geschiedenis van de vakbeweging bij het honderdjarig jubileum van de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) (Amsterdam, 2005)