De basisbeurs als onbegrepen erfenis

Download dit artikel als pdf-bestand.

Met de invoering van het studievoorschot komt stilzwijgend een einde aan 62 jaar denivellerende inkomenspolitiek. Een overwinning voor de PvdA, gevoelig bij VVD
De basisbeurs was in omvang en verdelende werking de directe opvolger van de verhoogde kinderbijslag voor studerende kinderen
Denivellering, de vergroting van ongelijkheid tussen inkomens, was in 1953 geen bijproduct van studiefinanciering, maar een doelstelling
Alle emancipatiewensen sinds de jaren zestig ten spijt is deze doelstelling altijd de vorm en verdelende werking van studiefinanciering blijven bepalen
Inkomenspolitieke argumenten zijn tot nu toe dominant geweest in de besluitvorming en hebben onderwijspolitieke bedoelingen gefrustreerd
Als studenten werkelijk invloed willen uitoefenen op de besluitvorming, moeten zij inbreng hebben in deze cruciale inkomensdiscussie

De afschaffing van de basisbeurs roept veel bezwaren op die we kennen van eerdere hervormingen in de studiefinanciering, vooral onder gedupeerde studenten. De toegankelijkheid van het onderwijs wordt geschaad, jongeren moeten zich te diep in de schulden steken, ze worden afhankelijker van ouders of bijbanen en er blijft geen tijd over voor persoonlijke ontwikkeling. Zoals voorheen hebben deze argumenten nauwelijks effect op de besluitvorming gehad. Geen wonder, want de politieke strijd achter de schermen draait helemaal niet om toegankelijkheid van het onderwijs of financiële vrijheid voor jongeren (wie is daar tegen?). Het gaat daar vooral om inkomenspolitiek, om de verdeling van middelen over de huishoudens in Nederland. Wie werkelijk invloed uit wil oefenen, doet er goed aan om zich te verdiepen in de historische achtergrond van die discussie.

Op het gebied van inkomenspolitiek is er al decennia een structureel politiek probleem. De meeste studenten zijn afkomstig uit gezinnen met hogere- en middeninkomens. Elke belastingbetaler betaalt mee aan de basisbeurs, en zo stroomt geld van lagere naar hogere inkomensgroepen. Zowel in de politiek als in de samenleving werd dit door veel mensen nooit begrepen. De sociaaldemocraat Jo Ritzen stelde dat er “(…) eigenlijk nooit zoveel reden was waarom ook kinderen met rijke ouders een tegemoetkoming van de overheid zouden moeten krijgen.” Volgens hem werden “(…) via de studiefinanciering bakken met geld (…) gebracht van de armen naar de rijken.” Liberalen vonden denivellering niet zo erg, maar de omvang van het systeem te groot: “We leven hier niet in een Saoedi-Arabië van voor de Golfoorlog, waar de bomen tot in de hemel groeiden”, aldus VVD-Kamerlid Jan Franssen in 1992. Niet alleen was de basisbeurs omstreden, ze was ook uniek: geen enkel ander land kende een uitkering voor studenten die volledig losgekoppeld was van ouderlijk of eigen inkomen. De OESO vroeg zich daarom in een verkenning van het Nederlandse onderwijs af of het geld wel doeltreffend werd besteed. Al deze bezwaren passeren opnieuw de revue in het akkoord dat het tweede kabinet-Rutte sloot in mei 2014 met de ‘constructieve oppositie’, in voorbereiding op de vervanging van de basisbeurs. De afschaffing van de basisbeurs is zo een zeer late uitwerking van heel oude onvrede, waarover later meer.

Wim Deetman was verantwoordelijk voor de invoering van de basisbeurs in 1986, maar niet voor het ontstaan van dit twistpunt. Hij had de opdracht om studenten financieel zelfstandig te maken van hun ouders, maar tevens om geen cent meer uit te geven dan voorheen en om niet af te wijken van de inkomenseffecten van het oude beleid. Dat oude beleid bestond uit verhoogde kinderbijslag voor ouders van studerende kinderen. De oplossing was simpel: het geld dat aan ouders werd uitgekeerd via de kinderbijslag, ging voortaan rechtstreeks naar studenten via de onderwijsbegroting. De basisbeurs was dus geen nieuwe voorziening, maar een verplaatsing van een reeds bestaande geldstroom van ouders richting hun studerende kinderen. Zowel in omvang als verdelende werking deed de basisbeurs daarom hetzelfde als de kinderbijslag: denivelleren. Niet verwonderlijk, want dat was precies de bedoeling toen deze voorganger in 1953 werd ingevoerd. Voor de bron van het inkomenspolitieke probleem moet dus verder terug worden gekeken in de geschiedenis.

Studiefinanciering als inkomenspolitiek

De verhoogde kinderbijslag voor ouders van studerende kinderen werd in 1953 ingevoerd door het derde kabinet-Drees, samen met een pakket belastingvoordelen. De maatregel betekende destijds een ongekende uitbreiding van de rol van de Rijksoverheid op dit gebied. Ouderparen hoefden slechts aan te kunnen tonen dat zij hun studerend kind grotendeels zelf onderhielden om voor deze verhoogde kinderbijslag en belastingaftrek in aanmerking te komen. Terwijl financiële steun van het Rijk voorheen gebaseerd was op individuele toekenning, ontstond nu een automatisch recht voor iedereen die aan standaardcriteria voldeed. Voor het eerst verdrong de staat particuliere fondsen als belangrijkste financieringsbron voor studenten en hun ouders.

Deze ingrijpende maatregelen zijn te begrijpen vanuit de moeilijke sociaaleconomische toestand van Nederland in deze jaren, en vanuit de ideologische duiding die daaraan werd gegeven. Meer dan ooit had Nederland tijdens de Wederopbouw behoefte aan hoog opgeleide arbeidskrachten. De oorlogsschade moest worden hersteld en de industrie- en dienstensector moesten snel worden ontwikkeld om concurrerend te worden in de wereldeconomie. Bovendien moesten de achterstanden die Nederland op wetenschappelijk en technologisch gebied had opgelopen snel worden ingehaald. Het was dan ook problematisch dat de groei van het aantal studerenden in 1950 tot stilstand kwam. Het project van industrialisatie en de opbouw van welvaart kwamen hierdoor in gevaar, aldus het gealarmeerde bedrijfsleven.

Een groot knelpunt voor jongeren die wilden gaan studeren, was geld. De traditionele financieringsbronnen van de student, de familie en particuliere studiefondsen, waren sinds de Eerste Wereldoorlog sterk verzwakt door een decennialange opeenstapeling van oorlog, inflatie, deflatie en vernietiging. Alleen al tussen 1938 en 1945 vond een geldontwaarding plaats van 67 procent. Spaargeld, beleggingen en fondsen verdampten en de draagkrachtige economische bovenlaag van de samenleving dunde uit. Deze bovenlaag kreeg tijdens de Wederopbouw bovendien te maken met een sterk progressief belastingregime. Door dit alles waren minder families dan voorheen in staat om op eigen financiële kracht hun kinderen te laten studeren. De Telegraaf verwoordde in 1950 de bestaande zorgen in een artikel over de gebrekkige aanwas van particuliere financiële reserves in Nederland:

De arbeider glimlacht wrang en zegt: “Sparen? Met die spanning tussen lonen en prijzen? Vader Drees zorgt straks wel voor me.” De middenstander, zuchtend gebukt tussen loonvloer en loonplafond, vraagt: “Sparen? Ik kan mijn kinderen nauwelijks een middelbare school laten bezoeken, laat staan zelf een behoorlijk costuum kopen.” De zakenman, de ondernemer, zegt: “Met die belastingen? Bovendien – wat is die gulden, die ik vandaag spaar, over tien of twintig jaar waard?”

Het alom gevoelde geldgebrek was zichtbaar aan de lage levensstandaard van veel universitaire studenten. Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor Statistiek bleek in 1948 dat 18 procent van de Nederlandse studenten betaalde arbeid verrichtte, met een piek van 32 procent in Amsterdam (dat was op deze schaal niet eerder vertoond). Verder zou 33 procent van de kamerstudenten niet dagelijks een warme maaltijd kunnen nemen. Het baarde de Amsterdamse professor G. Heringa zorgen: “Ik meen dat men er niet aan kan ontkomen sociale nood aan te merken als een verschijnsel dat kenmerkend is voor de studentenbevolking onzer Nederlandse universiteiten van deze tijd.” Zorgwekkender was het vermoeden dat duizenden jongeren om deze reden afzagen van een studie.

Bij gebrek aan particuliere draagkracht en met de Rijksoverheid in een sterk sturende positie in het economisch leven, lag het voor de hand dat de staat maatregelen zou nemen. De manier waarop dat moest gebeuren was echter omstreden. Harm van Sleen, de sociaaldemocratische onderwijswoordvoerder in de Tweede Kamer, wilde het probleem oplossen met behulp van een studieloon voor alle studenten. De 51 miljoen gulden die daarmee zouden zijn gemoeid, moesten worden gecompenseerd door een strenge selectie van studenten op talent. Daarmee kon uitval uit het hoger onderwijs worden bestreden, een jaarlijkse kostenpost van 33 miljoen gulden. Van Sleen meende dat zo gelijke onderwijskansen voor alle klassen in de samenleving konden worden bereikt. Zijn positie was echter zwak: niet iedereen binnen de PvdA was ervan overtuigd dat de staat de verzorgende taak van ouders over mocht nemen met een rechtstreekse inkomensvoorziening voor studenten.

Confessionelen en liberalen zagen de zorg voor studenten eensgezind als natuurlijke taak van ouders. De staat zou zich daarin niet mogen mengen. De stagnatie van de toestroom van studenten na 1950 was volgens hen een direct gevolg van het verlies van draagkracht in met name de groepen met hogere- en middeninkomens. De regering zou moeten werken aan herstel van hun sociaaleconomische positie. VVD-Kamerlid Jeanne Fortanier-De Wit stelde “(…) dat het toch een buitengewoon ongezonde situatie is, dat intellectuele ouders zelfs een klein aantal kinderen niet meer een opvoeding kunnen geven, als zij zelf in hun jeugd hebben gehad.” De katholieke Tilburgse hoogleraar F.N.M. Weve, een autoriteit in de ogen van KVP-voorman Carl Romme, stelde vast dat

(…) bepaalde bevolkingsgroepen niet meer in staat blijken te zijn hun leven naar stand en staat in te richten, met name afstand moeten doen van bepaalde elementen uit het cultuurleven, dat wezenlijk met hun sociale positie verbonden moet worden geacht, zoals het geven van een behoorlijke opvoeding aan hun kinderen.

Volgens de rechterzijde van het parlement was hier sprake van een verdelingsprobleem dat met een gerichte denivellerende inkomenspolitiek moest worden opgelost.

In het voorjaar van 1953 onderhandelden de regeringspartijen over een groot pakket inkomensmaatregelen die een noodzakelijke verhoging van de huishuren mogelijk moesten maken. De inzet van de confessionele regeringspartijen was duidelijk: er moest een gerichte denivellerende inkomenspolitiek komen om ouders die studerende kinderen onderhielden, te ontlasten. De regeringspartijen kwamen tot een uitruil waarbij sociaaldemocraten en confessionelen elk op punten hun zin kregen. Zo sleepte de PvdA de lang begeerde afschaffing van schoolgeld voor leerplichtige kinderen uit de onderhandelingen. De KVP, ARP en CHU bereikten een verdubbeling van de aftrek van kosten voor lerende en studerende kinderen van 16 tot 27 jaar op de inkomens- en vermogensbelasting. Kort daarna volgde een drievoudige aftrek bij de inkomens-, loon- en vermogensbelasting voor ouders met studerende kinderen van 16 tot 27 jaar die buitenshuis woonden, en die grotendeels door hun ouders werden onderhouden. De waarde van deze maatregel werd geschat op 8 miljoen gulden. Dat was op dat moment meer dan een tweevoud van de post rijksstudietoelagen en een achtvoud van rijksbeurzen als gift. Kinderbijslaguitkeringen voor deze ouders werden nu ook verlengd tot het 27e jaar om aan te kunnen sluiten bij het belastingstelsel. Met name die kinderbijslag zou in volgende decennia een steeds groter deel van de studiefinanciering uit gaan maken, en de grondslag vormen voor de basisbeurs.

Deze maatregelen hadden niets te maken met het bevorderen van gelijke kansen in het onderwijs. De voordelen van dit systeem sloegen vooral neer bij de hogere inkomensgroepen. Door de progressieve belastingheffing bracht belastingaftrek van studie- en onderhoudskosten voor hen meer voordeel dan voor de lage inkomens. Door de toenmalige progressie in de kinderbijslag nam de hoogte van bijslagen eveneens toe naarmate men meer verdiende. Bovendien kostte het mensen met hogere inkomens vaak minder moeite om aan te tonen dat een kind grotendeels op hun kosten studeerde dan mensen met weinig geld. Wie zijn kind slechts beperkt kon steunen kwam niet in aanmerking voor aftrek en kinderbijslag. Zo ontstonden denivellerende effecten die overeenkwamen met het streven naar een gezinsleven “overeenkomstig stand”, zoals KVP-fractievoorzitter Carl Romme het uitdrukte.

Langdurige gevolgen

Door deze maatregelen kwam een zwaartepunt van het stelsel te liggen in de sferen van sociale zekerheid en inkomenspolitiek. Dat had grote consequenties voor het beleid: pogingen om de studiefinanciering te hervormen vanuit onderwijspolitieke overwegingen liepen stuk op technische en inkomenspolitieke bezwaren. Studiefinanciering bleef actief denivellerend, ook nadat de loonontwikkeling werd vrijgegeven en de inkomenspositie van huishoudens sterk verbeterde.

In de jaren zestig en zeventig klonk een luide roep om democratisering van het onderwijs en om financiële zelfstandigheid voor volwassen studenten. Studiefinanciering zou meer gericht moeten worden op lage inkomensgroepen en op emancipatie van volwassenen ten opzichte van hun ouders. De regeling van 1953 werkte die doelstellingen tegen, en zou moeten worden vervangen door een nieuw stelsel. Van 1967 tot 1984 probeerden bewindslieden van het onderwijsministerie om de kinderbijslaggelden op de onderwijsbegroting te krijgen. Door deze daar samen te voegen met de post rijksstudietoelagen en rechtstreeks uit te keren aan studenten zou aan de eisen van studenten tegemoet gekomen kunnen worden. De bewindslieden vonden in hun pogingen echter jarenlang de ministeries van Sociale Zaken en Financiën op hun pad. De voornaamste bezwaren: de plannen waren te duur, geld kon niet worden overgebracht van de sociale zekerheid naar de algemene Rijksmiddelen en de gevolgen voor de inkomenspositie van huishoudens waren te groot. Lang slaagden beide ministeries erin alle hervormingspogingen vanuit Onderwijs te blokkeren. In 1984 moest echter een beslissing vallen: de Tweede Kamer wees verhogingen van het collegegeld af als het nieuwe stelsel van studiefinanciering niet snel zou worden gepresenteerd.

Het Ministerie van Sociale Zaken ging uiteindelijk overstag, maar wel op haar eigen voorwaarden. Ze ontwierp de grondslag voor het nieuwe stelsel waarbij een basisbeurs zou worden ingevoerd die in omvang en verdelende werking vrijwel een kopie was van de verhoogde kinderbijslag. De basisbeurs die in 1986 werd ingevoerd was dus niet alleen bedoeld om studenten zelfstandig te maken van hun ouders. De beurs bleef ook doen wat de kinderbijslag eerder deed: het gelijkmatig ontlasten van ouders, ongeacht hun inkomenspositie.

Met name de PvdA heeft zich steeds verzet tegen deze denivellerende voorziening, en minister Jo Ritzen heeft er in de jaren negentig iets aan kunnen veranderen door de basisbeurs te verkleinen ten opzichte van de aanvullende financiering. Toch bleef het stelsel sterk denivellerend. Het Sociaal Cultureel Planbureau becijferde dat in 2006 41 procent van de beursgelden terechtkwam bij huishoudens die samen de hoogste 30 procent uitmaakten van de inkomensverdeling in Nederland. De 30 procent die de laagste posities innamen ontvingen slechts 15 procent.

Hoewel het zelden met zoveel woorden in het openbaar werd gezegd, bleef de bescherming van ouderlijke inkomensposities een belangrijke doelstelling voor partijen rechts van het midden. Zo was de VVD voorstander van de prestatiebeurs omdat de rekening van de bezuiniging bij slecht presterende studenten werd gelegd, en niet bij de hogere inkomensgroepen. Het CDA hield in de kabinetten-Balkenende met moeite en overgave vast aan de basisbeurs, waarbij de belangen van de middeninkomens zwaar wogen. Deze vermenging van onderwijsbeleid met inkomenspolitiek verklaart in belangrijke mate het lange leven dat de basisbeurs beschoren was, ondanks groeiende bezwaren.

De afschaffing van de basisbeurs is een lang bevochte overwinning voor de PvdA: na zestig jaar strijd zijn er geen beurzen meer voor hoge inkomensgroepen. Dit is mogelijk geworden omdat het CDA niet meer regeert en omdat de VVD in 2003 besloot dat subsidiëring van alle studenten niet langer noodzakelijk is. Minister Bussemaker legt hier echter niet veel nadruk op, want binnen coalitiepartij VVD blijft de nivellerende werking van het leenstelsel pijnlijk. Het is dan diplomatieker om over de kwaliteit van het onderwijs te spreken.

Tot slot

In de politieke en maatschappelijke discussies over basisbeurs en studievoorschot moet het feit worden betrokken dat financiering voor alle studenten niet in eerste instantie voortkomt uit een emancipatie- of rechtvaardigheidsgedachte, maar uit nood. De omvangrijke taak van de Rijksoverheid op het gebied van studiefinanciering is ontstaan in een poging om vooroorlogse inkomensverhoudingen nieuw leven in te blazen, zodat particulieren opnieuw de studie van hun kinderen zouden kunnen betalen. Denivellering was geen bijproduct, maar een doelstelling van dit beleid. Eenmaal gevestigde rechten bleken in de decennia daarna moeilijk ongedaan te maken, ook toen de welvaart en particuliere draagkracht sterk toenamen. Het gevolg: een stelsel dat het onderwijs vanaf de jaren zestig toegankelijk moest maken voor lagere inkomensgroepen, bevoordeelde in de praktijk de hoogste. In iets verminderde mate bleef de studiefinanciering dat doen tot dit jaar. De invoering van het studievoorschot kan daar een einde aan maken, maar ook dan blijft inkomenspolitiek waarschijnlijk een centraal thema. Voor studenten is het zaak om zich deze dominante discussie eigen te maken, anders worden zij ook in de toekomst niet gehoord in Den Haag.

Literatuur

Baalen, Carla van en Jan Ramakers (red.), Het kabinet Drees III 1952-1956. Barsten in de brede basis. Parlementaire geschiedenis van Nederland na 1945, deel 5 (Den Haag 2001).

Daalen, Rineke van, ‘De invoering van kinderbijslag in Nederland. Kostwinning en standsbesef’ in: Amsterdams Sociologisch Tijdschrift 29 (2002) 285-312.

Janssen, Jacques en Paul Voestermans, De vergruisde universiteit. Een cultuurpsychologisch onderzoek naar voorbije en actuele ontwikkelingen in de Nijmeegse studentenwereld (Nijmegen 1978).

Marginson, Simon e.a., OECD Reviews of Tertiary Education: Netherlands (z.p., 2008).

Ritzen, Jo, De minister. Een handboek (Amsterdam 1998).

Schuyt, C.J.M. en Ed Taverne, 1950. Welvaart in zwart-wit (Den Haag 2000).

Slaman, Pieter, Staat van de student. Tweehonderd jaar politieke geschiedenis van studiefinanciering in Nederland (Amsterdam 2015).

Vanthoor, W.F.V., ‘The Netherlands postwar monetary reform, 1945-52’ in: Financial History Review 5 (1998) 63-85.

Op 1 februari werd het boek Kansen in het koninkrijk. Studiebeurzen 1815-2015 gepresenteerd. De historici Pieter Slaman, Wouter Marchand en Ruben Schalk rondden hiermee het onderzoeksproject 200 jaar studiefinanciering in het Koninkrijk der Nederlanden af, een project dat drie proefschriften en bovengenoemd publieksboek opleverde. Het boek is hier gratis te downloaden: https://duo.nl/organisatie/uitgelicht/200-jaar-studiefinanciering.jsp