Dossier Kiezen & Formeren – Stemmen over de Grondwet 

Kiezers brengen op 17 maart ook een stem uit over de herziening van de Grondwet. Weinigen zijn zich hiervan bewust. Sinds 1917 is dit de heersende praktijk: van de talloze herzieningen die in de afgelopen eeuw plaatsvonden, beheersten er maar weinig het politieke debat rond de verkiezingen. En zelfs dan viel er meestal niet veel te kiezen.

Maar weinig kiezers die zich op 17 maart bij de stembus melden zullen zich realiseren dat zij daar ook een stem uitbrengen over veranderingen in de Grondwet. Anno 2021 wachten maar liefst zeven wijzigingen op een zogenaamde ‘tweede lezing’: na de ontbinding van de Tweede Kamer (dus: na de verkiezingen) moeten Tweede én Eerste Kamer nog eens instemmen met de wijzigingen. Dat die wijzigingen nauwelijks worden opgemerkt door de kiezer is nog een understatement. In de Stemwijzer is er slechts één terug te vinden: de mogelijke invoering van een correctief referendum. Het Kieskompas bevat er niet één. Ook wie zelf de vele pagina’s verkiezingsprogramma’s doorneemt (Ippel telde alleen voor de nu vertegenwoordigde partijen al 1200 pagina’s), komt niet tot een compleet overzicht.

Is deze onbekendheid een probleem? Wel voor wie, met de grondwetmakers van 1814, van tweede lezing een expliciete uitspraak van de bevolking verwacht over de wijziging van de hoofdregels van het staatsbestel. In de afgelopen jaren is dan ook vaak voorgesteld om de tweede lezing te vervangen door bijvoorbeeld een referendum (zoals in 2006 door de Nationale Conventie) of een speciaal gekozen Grondwetkamer (zoals de winnaars van de Grondwetstrijd in 2014 bepleitten). Anderen menen dat de tweede lezing van de grondwetsherziening voldoende functioneert als ‘slaperdijk’: bij kleine wijzigingen hoeft de kiezer hier weinig van te merken, terwijl bij grote hervormingen de mogelijkheid blijft bestaan om de kiezers speciaal vanwege de Grondwet naar de stembus te roepen. Een korte historische verkenning leert dat in het verleden zelfs bij die uitzonderlijke grote hervormingen het democratische debat doorgaans al plaatsvond voor de kiezer zich kon uitspreken.

1917 – een heldere kiezersuitspraak

Voordat de Pacificatie in 1917 tegelijkertijd het algemeen kiesrecht en de financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs inluidde, waren jarenlang mensenmassa’s de straat op gegaan om voor het algemeen kiesrecht te demonstreren. Toen de hervormingen eenmaal klaarlagen om – na de verplichte ontbindingsverkiezingen – in de Grondwet verankerd te worden, kon de kiezer echter niet veel meer dan instemmen. Om het moeizame compromis niet in gevaar te brengen, spraken de gevestigde partijen namelijk af dat zij zouden afzien van onderlinge verkiezingsstrijd, zoals Bert van den Braak in meer detail beschrijft.

Vanwege het belang van de grondwetsherziening werd de ‘gewone’ verkiezingsstrijd uitgesteld tot de eerstvolgende verkiezingen, die, als alles goed zou gaan, volgens het algemeen mannenkiesrecht en in het nieuwe stelsel van evenredige vertegenwoordiging konden plaatsvinden. Een overweldigende instemming met de grondwetsherziening was het gevolg. In 50 van de 100 districten waren verkiezingen overbodig bij gebrek aan een tegenkandidaat. In de andere 50 was de strijd helder: een stem op het zittende lid was een stem voor de herziening. Geen enkele tegenkandidaat werd gekozen. Het ‘referendum’ was in het voordeel van de grondwetsherziening beslecht.

1948 – de Grondwet als verkiezingsbelofte

Na de grote wijzigingen van 1917 werd de blik direct naar de rest van de Grondwet gericht: was die niet ook aan modernisering toe? In 1922 en opnieuw in 1938 vonden opnieuw wijzigingen plaats, onder meer op het gebied van de ‘openbare lichamen voor beroep en bedrijf’ die bedrijfsleven, overheid en bevolking dichter bij elkaar moesten brengen. Beide herzieningen werden echter te licht bevonden voor een speciale Kamerontbinding. In plaats daarvan liepen ze – net als de huidige grondwetsherziening – met de ‘normale’ verkiezingscampagnes mee. Veel kiezers zullen de wijzigingen nauwelijks hebben opgemerkt tussen de overige campagnethema’s.

Vormde deze nieuwe praktijk in 1946 nog aanleiding voor een (stukgelopen) heroverweging van de herzieningsprocedure zelf, in 1948 leken de zorgen toch overbodig. Midden in de wederopbouwjaren vormde zich namelijk opnieuw de aanleiding voor een voortijdige Kamerontbinding – oftewel: speciale grondwetsverkiezingen. Al in januari schreef De Maasbode dat de aankomende verkiezingen draaiden om de grondwetsherziening – een grondwetsherziening die zelf weer als doel had de weg vrij te maken voor de hervorming van de verhoudingen binnen het Koninkrijk.

In 1948 stond namelijk de Indonesische kwestie centraal, al waren het net als in 1917 alleen enkele kleine partijtjes die onder de leus ‘Indië verloren, rampspoed geboren’ campagne voerden tegen het breed gedeelde compromis. Omdat alle grote partijen de grondwetsherziening verdedigden, werd de verdeling van de stemmen tegelijkertijd ook bepaald door de gewone verkiezingsthema’s, zoals economisch beleid en de communistische dreiging. Een duidelijke volksuitspraak over de grondwetsherziening vormden de verkiezingen dus ook in 1948 niet.

1973 – de Nota die discussie overbodig maakte

Grote staatsrechtelijke hervormingen leken opnieuw aanstaande toen in 1966 een nieuwe partij haar intrede deed in het Nederlandse bestel: D’66. Voor haar ‘kroonjuwelen’ zoals de gekozen minister-president en het referendum kon de partij niet om de Grondwet heen. Toch kwam het niet tot speciale verkiezingen. De besluitvorming vond opnieuw al voor de kiezersraadpleging plaats: in de parlementaire discussies over de zogenaamde Nota Grondwetsherzieningsbeleid in 1973-1974. Anders dan in 1917 en in 1948 lukte het de partijen echter niet om een breed gedragen compromis te vinden dat een eerste lezing in beide Kamers kon overleven. Zo hoefde de kiezer zich nergens over uit te spreken. De grote moderniseringen die in 1983 wel plaatsvonden betroffen eerder de vorm dan de inhoud van de Grondwet. In verkiezingscampagnes kreeg deze nauwelijks aandacht meer.

Tot besluit

Ook de hedendaagse grondwetsherzieningen ontsnappen grotendeels aan de aandacht van de kiezer. Sommigen worden te ‘technisch’ geacht, net als de moderniseringen van 1983. Anderen, zoals de aanvulling van artikel 1 met nieuwe gronden voor non-discriminatie (seksuele oriëntatie en handicap), berusten net als de herzieningen van 1917 en 1948 op een van tevoren beklonken stembusakkoord. De tweede lezing garandeert de kiezer dat hij of zij een partij hiervoor kan bestraffen. Maar omdat daarbij ook vele andere verkiezingsthema’s meewegen, lijkt de kans daarop toch klein.

Of dat erg is, hangt af van wat er van de Grondwet wordt verwacht. Nu de aandacht voor ‘constitutionele geletterdheid’ en rechtsstatelijke waarborgen groeit, zou het echter logisch zijn om ook de betrokkenheid van de kiezers bij verandering van de Grondwet te vergroten door bij een volgende herziening ook de herzieningsprocedure zelf op de agenda te zetten.

Karin van Leeuwen is universitair docent Europese geschiedenis aan de Universiteit Maastricht en publiceerde onlangs Over de Grondwet gesproken. Een selectie uit de documenten van staatscommissies voor grondwetsherziening 1883-1983 (Verloren, 2020). Op 19 april organiseert zij mede het debat ‘Hebben we een nieuwe Grondwet nodig?’ met het Montesquieu Instituut.