Dossier Ecogeschiedenis – Milieupolitiek in historisch perspectief
In oktober 2019 trokken boeren op tractors en masse naar het Malieveld en Bilthoven, waar het RIVM zetelt. De aanleiding van hun protesten was de uitspraak van de Raad van State in mei 2019, die erop neer kwam dat de Nederlandse aanpak om stikstof terug te dringen in natuurgebieden niet deugde. De uitspraak heeft grote gevolgen voor de intensieve veehouderij en maakt het moeilijker om vergunningen te verkrijgen voor de uitbreiding van bedrijven. De uitspraak en ook het latere rapport ‘Niet alles kan overal’ (2020) van de commissie-Remkes stelden onomwonden dat de intensieve landbouw belastend is voor de natuur en oorzaak is van een achteruitgang van biodiversiteit. Tel daarbij D66-parlementslid Tjeerd de Groot die opriep tot een halvering van de veestapel en activisten van Extinction Rebellion die de straten van Amsterdam bezetten op en de escalatie rond het klimaatvraagstuk was compleet.
Hoe kon het zo ver komen? Nationale dagbladen en het nieuwsplatform De Correspondent reconstrueerden het ontstaan van het stikstofprobleem. Duidelijk is dat een deel van het antwoord te vinden valt in de jaren tien van deze eeuw, toen staatssecretarissen Bleker (CDA) en Dijksma (PvdA) de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) ontwikkelden en door het parlement loodsten. Kenmerkend voor de aanpak is dat, vooruitlopend op verwachte positieve gevolgen van beleid, alvast activiteiten worden toegestaan die mogelijk schadelijk zijn voor natuurgebieden. Deze ‘list’ stelde de regering in staat om moeilijke besluiten voor zich uit te schuiven. Waarschuwingen van wetenschappers en adviescolleges dat deze aanpak juridisch niet houdbaar zou blijken, legden zij naast zich neer.
Maar hiermee zijn we er nog niet. Politiek journalist Marc Chavannes wees erop dat de stikstofcrisis symbool staat voor een politieke cultuur in Nederland die ‘het niet-kiezen tot een kunst heeft verheven.’ Zo’n cultuur ontstaat niet van de ene op de andere dag, maar ontwikkelt zich gedurende een langere periode. Om dat proces te onderzoeken zijn historici nodig. Zij kunnen helpen begrijpen waarom de transitie naar een duurzamere samenleving zo moeizaam verloopt.
Boeren protesteren in Den Haag op 1 oktober 2019. Fotograaf: Steven Lek.
Het mestvraagstuk, de plastic soep, de eindigheid van fossiele brandstoffen – zo zijn er talloze milieuproblemen aan te wijzen die al in de jaren zestig en zeventig door burgerinitiatieven, milieuorganisaties en wetenschappers werden aangekaart en pas nu hoog op de politieke agenda staan. Hoe kunnen we dit verklaren? De contouren van de problemen waren vaak al duidelijk. In 1979 riepen milieu- en consumentenorganisaties op tot een boycot van Coca Cola vanwege de introductie van de petfles. Directeur van Stichting Natuur en Milieu Lucas Reijnders waarschuwde voor de kleine deeltjes plastic waaraan zeevogels zouden sterven en voor het afvalprobleem waarmee toekomstige generaties werden opgezadeld. [1] Hetzelfde geldt voor het mestprobleem. Eind jaren zestig werden de nadelige effecten van het mestoverschot op natuur en milieu zichtbaar. Mestbeleid kwam in de jaren tachtig tot ontwikkeling en nu, nog eens vijfentwintig jaar later, bevinden we ons in een stikstofcrisis. We zullen dus verder moeten kijken dan de vraag wanneer een probleem als zodanig werd onderkend. Welke factoren bemoeilijkten de omgang ermee?
Allereerst is er de sterke invloed die heersende ideeën, normen en waarden kunnen hebben op veranderingsprocessen. Het belang dat velen in de naoorlogse periode aan voedselzekerheid en politieke stabiliteit toekenden, ligt aan de basis van het huidige Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie. Door middel van vaste prijzen en een afzetgarantie had het GLB als doel om de bestaanszekerheid van boeren in het naoorlogse Europa te garanderen. [2] Inmiddels is het GLB hervormd (boeren ontvangen nu een vast bedrag per hectare als directe inkomenssteun en kunnen subsidies ontvangen voor plattelandsontwikkeling); bovendien produceren Nederlandse boeren vooral voor de export. Publieke debatten tonen echter aan dat discursieve frames rond voedselvoorziening en voedselzekerheid nog steeds een belangrijke rol spelen. Dit kan van invloed zijn op het politieke krachtenveld, vooral bij gebrek aan concurrerende frames die breed gedragen worden.
Een tweede aspect dat historici bij uitstek kunnen onderzoeken, zijn de effecten van padafhankelijkheid. Wanneer nieuwe problemen zich voordoen, worden zij in eerste instantie binnen bestaande (historisch gegroeide) institutionele kaders benaderd. Wanneer we het landbouwbeleid als voorbeeld nemen, is dat decennialang door het Groene Front bepaald, een coalitie van boerenvertegenwoordigers, parlementsleden met landbouw in hun portefeuille en ambtenaren van het Ministerie van Landbouw. Hoewel het front inmiddels verbrokkeld is, zien we dat landbouworganisaties nog steeds een belangrijke positie innemen en politici voorzichtig zijn met kritiek jegens boeren. Landbouw is lang een gesloten beleidscircuit geweest, waardoor het voor nieuwe spelers zoals milieuorganisaties lastig is geweest om zich toegang te verschaffen. Dit heeft wellicht ook de introductie van een nieuw frame – dat van (takken van) de landbouw als milieuprobleem – bemoeilijkt. De heftige reacties van boeren in 2019-2020 kunnen als reactie gezien worden op het feit dat dit met de uitspraak van de Raad van State nu wel gebeurt.
Maar ook dat – de veranderende houding van boeren ten opzichte van politiek – verdient een historisch onderzoek. Een sociale geschiedenis die laat zien hoe het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid de levens en bedrijven van boeren beïnvloed heeft en hoe dat weer hun positie ten opzichte van het Europese project bepaald heeft. Uit onderzoek van Luuc Ritmeester, RMA-student Geschiedenis aan de Universiteit Utrecht die naar visserijorganisaties keek, bleek dat hun kritische houding in belangrijke mate te wijten viel aan de groeiende invloed van ecologen en milieuorganisaties. Visserijbeleid draaide steeds minder om de vissers en steeds meer om de vis.
Zulke voorbeelden laten zien dat de opkomst van het milieu op de politieke agenda nieuwe ideeën en spelers, belangenconflicten en verschuivende machtsverhoudingen tot gevolg heeft gehad. Om de mate en de snelheid van verandering op verschillende terreinen te verklaren zijn historici nodig. Zij kunnen als geen ander historische factoren, zoals denkpatronen, padafhankelijkheden en langetermijneffecten blootleggen.
